Dalam negara demokrasi, kritik terhadap pengelolaan keuangan publik merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari mekanisme akuntabilitas. Kritik diperlukan untuk memastikan setiap rupiah uang negara dikelola secara transparan, efektif dan bertanggung jawab.
Namun, kualitas kritik tidak hanya ditentukan oleh keberanian mengungkap persoalan, melainkan juga oleh ketepatan memahami data, menggunakan terminologi hukum dan menarik kesimpulan sesuai metodologi yang berlaku. Ketika salah satu unsur tersebut diabaikan, kritik berpotensi berubah menjadi konstruksi opini yang tidak lagi sepenuhnya mencerminkan substansi persoalan.
Diskursus mengenai akuntabilitas pengelolaan keuangan daerah kembali mengemuka di Provinsi Jambi setelah muncul pemberitaan yang menyebut bahwa Rp1,5 triliun uang rakyat “raib” selama periode pertama kepemimpinan Gubernur Jambi Al Haris. Angka tersebut dikaitkan dengan temuan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) RI atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Provinsi Jambi.
Narasi tersebut tentu menarik perhatian publik karena menyangkut pengelolaan keuangan negara. Namun, pertanyaan mendasar yang perlu diajukan adalah benarkah angka tersebut menggambarkan uang negara yang hilang ataukah merupakan interpretasi yang tidak utuh terhadap Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) BPK?
Pertanyaan ini penting karena BPK merupakan lembaga negara yang berdasarkan Pasal 23E Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 diberi kewenangan memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Kewenangan tersebut diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara serta Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Artinya, hasil pemeriksaan BPK memiliki kedudukan yang penting dalam sistem akuntabilitas negara. Namun, pentingnya kedudukan tersebut tidak berarti setiap penafsiran terhadap hasil pemeriksaan otomatis menjadi benar.
Berdasarkan Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, pemeriksaan adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi yang dilakukan secara independen, objektif, dan profesional berdasarkan standar pemeriksaan. Tujuannya adalah menilai pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, bukan semata-mata menghitung kerugian negara atau menetapkan adanya penyimpangan pidana. Dengan demikian, LHP BPK merupakan instrumen evaluasi tata kelola, bukan daftar uang negara yang dinyatakan hilang.
Dalam praktik pemeriksaan yang mengacu pada Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN), temuan audit memiliki karakter yang beragam. Temuan dapat berupa kelemahan Sistem Pengendalian Intern (SPI), ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, kelemahan administrasi, penatausahaan aset yang belum tertib, kekurangan penerimaan daerah, kelebihan pembayaran, potensi kerugian negara maupun kerugian negara yang nyata.
Seluruh klasifikasi tersebut memiliki konsekuensi yang berbeda. Karena itu, menyamakan seluruh nilai temuan sebagai ‘uang rakyat yang raib’ merupakan kekeliruan metodologis sekaligus cacat logika, karena menarik satu kesimpulan tunggal dari berbagai jenis temuan audit yang secara konseptual memiliki karakter, konsekuensi hukum dan mekanisme penyelesaian yang berbeda.
Kesalahan metodologis tersebut menjadi semakin nyata ketika angka Rp1,5 triliun diposisikan sebagai kerugian yang terjadi selama satu periode pemerintahan. Padahal validitas suatu angka tidak hanya ditentukan oleh sumbernya, tetapi juga oleh cara angka tersebut dikonstruksi.
Apabila angka tersebut merupakan akumulasi berbagai jenis temuan audit dengan karakter yang berbeda, bahkan berasal dari beberapa periode pemerintahan sebagaimana telah diklarifikasi oleh Pemerintah Provinsi Jambi, maka secara metodologis tidak tepat membebankan keseluruhan nilai tersebut kepada satu periode kepemimpinan tanpa menguraikan asal-usul setiap temuan, tahun anggaran, objek pemeriksaan, jenis rekomendasi serta status tindak lanjutnya.
Audit sektor publik mengenal prinsip periodisasi pertanggungjawaban. Setiap temuan melekat pada tahun anggaran tertentu, perangkat daerah tertentu, serta memiliki mekanisme penyelesaian yang berbeda. Menggabungkan seluruh temuan lintas waktu menjadi satu angka tunggal, kemudian menyimpulkannya sebagai “uang rakyat yang raib”, merupakan bentuk generalisasi yang menghilangkan konteks audit. Padahal justru konteks itulah yang menentukan makna setiap temuan.
Kesalahan berikutnya adalah mencampuradukkan istilah temuan audit dengan kerugian negara. Padahal Pasal 1 angka 22 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mendefinisikan kerugian negara sebagai kekurangan uang, surat berharga, dan/atau barang yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum, baik sengaja maupun lalai.
Definisi tersebut menunjukkan bahwa kerugian negara merupakan konsep hukum yang memiliki unsur-unsur tertentu. Sebaliknya, temuan audit memiliki cakupan yang jauh lebih luas. Oleh karena itu, tidak setiap temuan BPK dapat dikategorikan sebagai kerugian negara, apalagi langsung disebut sebagai uang yang hilang.
Pemahaman yang sama juga berlaku terhadap opini audit BPK. Tidak sedikit masyarakat yang beranggapan bahwa apabila BPK masih menemukan temuan, maka pemerintah daerah tidak layak memperoleh opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Anggapan tersebut tidak tepat. Berdasarkan Pasal 16 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004, opini BPK diberikan berdasarkan kewajaran penyajian laporan keuangan bukan berdasarkan ada atau tidaknya temuan pemeriksaan.
Dalam praktiknya, sangat lazim pemerintah daerah memperoleh opini WTP namun tetap menerima rekomendasi BPK mengenai penataan aset, penyempurnaan administrasi, penguatan sistem pengendalian intern atau pengembalian kelebihan pembayaran. Dengan kata lain, WTP dan temuan audit bukanlah dua konsep yang saling meniadakan.
Lebih jauh lagi, temuan audit tidak berhenti pada angka yang tercantum dalam LHP. Pasal 20 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 secara tegas mewajibkan pejabat yang diperiksa menindaklanjuti rekomendasi BPK. Artinya, sistem pemeriksaan keuangan negara memang dirancang sebagai mekanisme koreksi berkelanjutan.
Sebagian temuan dapat diselesaikan melalui penyempurnaan administrasi, sebagian melalui penataan aset, sebagian melalui pengembalian ke kas daerah dan apabila ditemukan indikasi tindak pidana, barulah diteruskan kepada aparat penegak hukum. Bahkan Pasal 8 ayat (3) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 menegaskan bahwa BPK hanya menyampaikan hasil pemeriksaan yang mengandung unsur pidana kepada instansi yang berwenang. Penetapan seseorang sebagai pelaku tindak pidana tetap merupakan kewenangan proses peradilan, bukan hasil audit.
Di sinilah pentingnya membedakan secara tegas antara temuan audit, rekomendasi BPK, tindak lanjut rekomendasi, kerugian negara dan tindak pidana korupsi. Kelima konsep tersebut berada pada tahapan yang berbeda dalam sistem pengelolaan keuangan negara. Ketika seluruh konsep itu dicampuradukkan menjadi satu narasi bahwa “Rp1,5 triliun uang rakyat raib”, maka yang terjadi bukan lagi penyederhanaan informasi, melainkan kekeliruan logika dalam membaca konstruksi audit itu sendiri.
Dalam perspektif tata kelola pemerintahan, persoalan terbesar bukanlah adanya temuan audit. Setiap sistem pengelolaan keuangan, bahkan yang paling baik sekalipun, selalu membuka ruang bagi koreksi dan penyempurnaan. Persoalan yang sesungguhnya muncul ketika temuan audit dibaca di luar metodologi pemeriksaan, kemudian diterjemahkan menjadi kesimpulan yang melampaui makna hukum dan akuntansinya. Pada titik itulah ruang publik kehilangan objektivitas.
Demokrasi membutuhkan media yang kritis, pemerintah yang terbuka terhadap evaluasi, dan masyarakat yang cerdas dalam membaca data. Ketiga unsur tersebut hanya dapat bertemu apabila kritik dibangun di atas ketepatan metodologi, penghormatan terhadap norma hukum, serta kemampuan membedakan antara temuan audit, rekomendasi pemeriksaan, kerugian negara, dan tindak pidana korupsi. Sebab yang dipertaruhkan bukan semata-mata citra suatu pemerintahan, melainkan integritas ruang publik dalam memastikan bahwa setiap kesimpulan yang dibangun benar-benar berpijak pada fakta, hukum dan akal sehat.
Penulis : Yulfi Alfikri Noer, S.IP., M.AP
Akademisi UIN STS Jambi
Discussion about this post